以政府购买服务推动政府治理能力现代化

来源：江苏省徐州市财政局

江苏省徐州市财政局近年来，江苏省徐州市全面贯彻落实国务院、财政部关于深化政府购买服务改革的各项要求，逐步健全政府购买服务制度，完善政府购买服务管理机制，不断提高公共服务供给水平和效率，推动政府职能转变，取得明显成效。

以“目”为据，明确购买服务内容

一是科学编制目录，压实工作责任。徐州市政府购买服务指导性目录编制经历了“财政一把抓”和“多部门联合抓、齐参与”两个阶段。2014—2015年，市财政先后出台三批共262项市级政府购买服务项目编制目录，同时每年选取20个左右项目作为政府购买服务重点项目，以此为抓手，发挥示范作用。自2016年起，市财政积极争取市编办的支持配合，共同推进政府购买服务改革工作。按照基本公共服务、社会管理服务、行业管理与协调服务、技术性服务、政府履职所需辅助性服务和其他事项等六类，根据部门职责及政府购买服务相关规定，由市属部门单位编制自己单位的购买服务指导性目录，每年可根据实际情况对目录进行一次更新、调整。为保证部门目录的顺利编制，联合召开指导性目录使用工作培训会，及时解决单位反馈的各种问题，指导各单位在印发的指导性目录范围内编制政府购买服务预算，提高了政府购买服务管理工作的规范性。

二是规范购买内容，突出民生优先。深入推进政府购买服务改革，不断提升对政府和市场边界的认识，厘清人员编制管理、政府采购服务类内容与政府购买服务界限，严格禁止公益一类事业单位参与购买服务，积极营造有利于公益二类事业单位和社会组织参与承接购买服务的政策环境。落实民生政策，突出民生优先，重点考虑、优先安排与保障和改善民生密切相关领域的公共服务，通过政府购买服务化解政府直接提供民生公共服务难以适应人民群众需求的矛盾。2021年，在徐州市政府购买服务指导性目录体系中，直接涉及民生的三级目录489项，约占总数的36.3%。三是坚持动态调整，扩展目录范围。2018年以来，徐州市财政局每年年初向各行政事业单位发布调整更新政府购买服务目录的通知，指导职能出现变化或者主动需要改变的部门，动态调整并重点扩展公共服务领域目录内容，增强目录的针对性和可操作性。各部门单位结合部门行业特点和项目特点，按照规定程序开展内容征集、专家论证、汇总整理、报送审核、印发实施等各项工作。2021年，徐州市政府购买服务指导性目录主要有一级目录6项、二级目录65项、三级目录1347项，相对于2016年的8项、57项、266项，实现大幅增长，结构发生重大变化，内容更加细化。四是强化目录运用，提高财政绩效。坚持先有预算安排、后购买服务的原则，徐州市各部门单位必须依据和使用最新版的指导性目录编制政府购买服务预算，不得将已纳入《目录》的服务事项作为申请财政拨款预算的依据，已纳入《目录》但没有安排预算的事项均不得实施政府购买服务，避免出现一方面部门花钱购买服务，另一方面部门及所属相关事业单位人员和设施闲置、经费不减的现象。

以“改”促改，扎实推动事业单位政府购买服务改革工作

一是建章立制，分类分步推进改革实施。公益二类事业单位按财政拨款方式分类情形比较复杂，为减轻改革阻力，本着由易而难，印发了《徐州市事业单位政府购买服务改革工作实施办法》《关于公布首批公益二类事业单位政府购买服务改革名单的通知》，将自收自支、差额事业单位和全额事业单位分二批次推进。首批完成了市级公益二类全部25家差额事业单位和5家实行定项补助、定额补助和全额拨款的自收自支事业单位的改革工作，之后又推动了其余50家全额事业单位政府购买服务的改革工作。

二是细化要求，绩效引领改革做细做实。加强预算编制源头管理，要求主管部门将试点单位的支出合并为一条购买服务项目，列入主管部门的项目支出；财政部门将试点单位“财政拨款”调整到“其他收入”安排。实施全过程、全覆盖的绩效管理，所有参与改革的事业单位均按照要求完成绩效目标编制，推进第三方绩效评价工作，将绩效评价内容列入与主管部门签订的政府购买服务合同，作为项目验收和资金拨付的依据。

以“点”带面，支持社会组织承接政府购买服务

一是充分发挥行业协会商会在社会组织中的牵引作用，将购买行业协会商会服务纳入指导性目录。要求各行业行政主管部门和行业协会商会在制定本行业协会商会脱钩方案时，应明确行政机关与行业协会商会的职能，突出公共性和公益性原则，提出适合由行业协会商会承担的服务事项清单。各行业行政主管部门应按照政府购买服务相关管理规定，将适合由行业协会商会承接的公共服务事项纳入政府购买服务指导目录，明确政府购买服务的具体内容并及时向社会公开。

二是加强购买社会组织服务的资金管理。政府购买社会组织服务所需资金纳入购买主体申报部门预算的项目资金管理，在财政预算安排中统筹考虑。对预算明确保障的服务事项或已明确为社会组织自身职能的服务事项，不得实行政府购买服务；对于从社会组织剥离、属于政府职能范畴、适合由社会力量承担的服务事项，应引入竞争机制，推行政府购买服务。三是规范票据处理。社会组织承接政府购买服务统一使用税务部门印制的发票，以便进一步规范社会组织承接政府购买服务所取得收入的税收征收管理工作。

以“民”引领，提升政府服务重大民生事项能力

一是转变单位运行管理传统模式。如徐州市道路保洁、公共绿地养护等重大民生项目，将原来政府养人干的活推向市场，由政府出资购买公共服务，由“以费养人”变成“以费养事”。市场化运作实现了劳动者报酬与管理工作量、管理效果直接挂钩的良性循环，提高了工人工作积极性、公共服务的效率及质量。以道路保洁为例，2002年徐州开始利用市场化机制，通过政府购买服务的形式实现道路保洁市场化，目前基本建立了市区道路保洁全覆盖的市场化作业机制，环卫保洁水平和管理水平稳步提高，实现了“扫得多、扫得勤、扫得好”预期目标。

二是政府提供的公共服务范围不断扩大。徐州市在巩固原有绿地河道养护、环卫保洁、健康体检、居家养老等方面工作成效的基础上，不断扩大公共服务范围，在公共体育、公共教育、公共文化、残疾人服务、医疗卫生、技术性服务等各类别均有所涉及。如通过政府购买服务的方式由徐州奥体中心提供公共体育服务，不仅解决了场馆利用的问题，还促进了全民健身以及体育产业的发展；通过补助专业团体和社会组织举办专业文化展出、文艺演出的方式，在为群众提供高品位的公共文化服务的同时，促进了文化产业的发展。

以“电”提效，全面推进政府购买服务电子化改革

一是政府购买服务报表电子化。2018年在徐州政府采购执行系统中开发上线了政府购买服务电子报表，各预算单位将各自购买服务项目诸如项目名称、服务领域、资金类型、实施进度、预算数、执行数、决算数等基础数据在系统中进行实时填报，监管部门一键生成多项政府购买服务报表，政府购买服务报表电子化不仅能够让监管部门及时掌握政府购买服务项目的进展，也为预算单位报送数据提供了便利，保障数据的准确性及完整性。

二是独立设置政府购买服务预算编制板块。为突出政府购买服务的重要性、独立性，避免预算单位对政府采购与政府购买服务概念的混淆，徐州市于2014年在智慧财政一体化系统的预算编制模块，将政府购买服务预算从政府采购预算中独立出来，要求单位编制预算时单独编制政府购买服务预算，并借此机会向预算单位宣传政府采购与政府购买服务的区别。三是建立全流程电子化政府采购。徐州市已基本建立起自预算编制、采购计划申报、采购项目委托，到合同签订、合同款项支付的现代化全流程电子化政府采购系统，采购人、代理机构、供应商等采购当事人以及监管机构的政府采购业务均在线上操作，显著提高了政府采购的透明度。

以“管”促进，全面提升政府购买服务工作成效

一是多点联动，形成各部门协调配合的监管合力。一方面，积极探索，与市监委、审计局建立政府采购监管联席机制，将政府购买服务作为联合检查的一项重要内容，切实加强政府购买服务监管力度。定期举行政府购买服务监管联席会议，三方就各自工作中发现的涉及政府购买服务问题进行交流与沟通，共享案件线索，探讨监督检查方法与处理举措。另一方面，在日常工作中，注重沟通协调，市审计局将部分政府购买服务项目未履行政府采购程序的违法违规情况及时反馈到市财政局，市财政局调查核实后，对存在违法违规问题单位下达《行政警示书》。通过多部门齐抓共管，强化协同配合，凝聚监管合力，全面保证政府购买服务合法、规范、阳光运行。

二是主动作为，强化多元化全方位的监管措施。对2019年度、2020年度的政府购买服务事项开展专项联合检查，与市监委、审计局对检查暴露出的问题进行探讨交流，针对不同问题采取针对性的处理措施。同时，精心组织“双随机、一公开”检查，在检查中抽取部分政府购买服务项目，对照政府采购法律法规规定，进行细致的检查，对发现的问题及时督促采购人、采购代理机构认真整改。深入推进“数字赋能采购”，依托政府采购全流程电子化系统实现对政府购买服务全流程的监督控制，及时发现政府购买服务项目中的违法违规行为。三是持续发力，促进执法与普法有机融合。2021年，徐州市财政局重新修订政府采购负面清单，聚焦政府采购文件编制环节，从资格条件、评审办法等方面列出在政府采购活动中禁止的76种行为，并提供禁止行为的依据和示例。修订后的负面清单简单明了，在政府购买服务项目操作过程中，各方当事人可直接对照使用，操作性强。编制徐州市政府采购文件选编（2011—2021），将近10年所有政府购买服务规定编入其中，对采购文件分门别类编制成册，方便使用。在政府采购执法过程中，对负面清单和文件汇编进行宣传讲解，让执法对象知法守法，提升执法效果。